Kaj storiti z nadaljnjo privatizaciio Slovenijaje z vstopom v EUvstopila tudi v drugo fazo privatizacije nacionalnega gospodarstva. Relativna počasnost in premišljenostprvefazejije med državami naprehoduprinesla najmanj nepoštenosti, nepravičnosti in neenakosti, čeprav bi se lahko izognila tudi marsikateri napaki (naprimer izigranosti malih certifikatskih delničarjev). To dokazujejo tudipodatki o dohodkovni neenakosti, ki Slovenijo uvrščajo med najmanj neegalitarne države v Evropi (Ginijev koeficient kot najpogostejša mera neenakosti znaša v Sloveniji v zadnjih letih okoli 24, povprečje držav EU-2spaje okoli 30 (SURS, 2006)).
Boštjan Berčič, Aleksander Aristovnik Zlani sprejetim sklopom gospodarskih in socialnih reform je vlada z marsikaterim ukrepom napovedala začetek procesa erozije socialne oziroma egalitarne države, zaradi nasprotovanja javnosti pa je od radikalnih ukrepov v veliki meri odstopila. To je bila pametna poteza tako za njeno politično preživetje kot tudi za zdravje ekonomije, ki ji gre v zadnjem času tako dobro, da dodatnih spodbud politike ne potrebuje. Od reformnih ukrepov so bili najmanjše obravnave deležni načrti privatizacije, čeprav je privatizacija tema, ki je v resnici bolj pomembna in ima bolj dolgoročne posledice od na primer vprašanj o davčnem sistemu. Po trenutnem vladnem načrtu privatizacije so podjetja v državni lasti razdeljena v tri skupine. V prvi so podjetja (v lasti Soda, Kada in DSU), ki ne nastopajo na borzi. Te naj bi vlada prodala v 30 mesecih. Kaj naj bi storila z izkupičkom, ni znano (verjetno bo z njim napolnila državni proračun). V drugi skupini so podjetja, ki nastopajo na borzi. V teh nai bi vlada v 24 mesecih razpršila svoje lastništvo. Izkupiček iz večjih kosov premoženja bi se uporabil za nakup manjših. V tretji skupini pa so podjetja posebnega pomena, s katerimi vlada noče hiteti in za katere je/bo oblikovala posebne načrte. Nekaj od teh (Telekom, NKBM) je vlada že začela privatizirati ali pa jih namerava v kratkem začeti (NLB). V zvezi s tem se postavlja vrsta vprašanj. Najprej, zakaj je nadaljnja privatizacija sploh potrebna oziroma kaj naj bi dosegla. Drugič, ali bi se dalo cilje, ki naj bi jih dosegla, doseči tudi'z drugimi sredstvi. Zakaj sploh privatizirati? Razlogi za privatizacijo, kot jih navaja Price Waterhouse (1989), so ponavadi povečanje dohodkov države, povečanje ekonomske učinkovitosti, zmanjšanje vpliva politike na gospodarstvo, promoviranje kulture delničarstva, ustvarjanje konkurence in bolj tržno obnašanje državnih podjetij. Avtorja dvomiva, da so vsi omenjeni cilji smiselni oziroma da se jih s privatizacijo sploh da doseči. Vprašljiv je na primer prvi cilj, povečanje prihodkov države. Taje politikom vseh barv sicer zelo Ijub, vendar država možnosti privatizacije verjetno ne bi smela zlorabljati za to, da pride do sredstev za svoje delovanje, ki jih je izgubila nekje drugje (na primer z znižanjem davkov). Cilji, s katerimi se po drugi strani da strinjati, pa so povečanje ekonomske učinkovitosti (ter s tem povezano promoviranje konkurence in tržnega obnašanja) in prav tako zmanjšanje možnosti vplivanja politike na gospodarstvo. Naslednje vprašanje je, kaj od tega je privatizacija sploh sposobna doseči. Promoviranja konkurence denimo ni, saj se ta poveča samo ob dodatnih ponudnikih na trgu, se pravi z ustanovitvijo novih konkurentov, zgolj sprememba lastništva v podjetjih pa tržne strukture in posledično konkurenčnega okolja v ničemer ne spremeni. Tudi za doseganje nekaterih drugih ciljevje vprašanje, ali je privatizacija edina ali najboljša pot. Dohodke države je na primer mogoče povečati tudi z davki in/ali s spodbujanjem gospodarske rasti (in posledičnim povečanjem davčne osnove). Ekonomska učinkovitost Kot bistveni razlog za privatizacijo se ponavadi navaja povečano učinkovitost privatiziranih podjetij. Organizacije vjavnem sektorju naj bi bile manj učinkovite kot tiste v zasebnem, kotvire neučinkovitosti (X-neučinkovitost in/ali alokacijska neučinkovitost) pa se navaja odsotnost cilja maksimizacije dobička v javnem sektorju, kar ne spodbuja povečevanja produktivnosti, možnost sposojanja od države v primeru slabih rezultatov, ki je zasebni sektor nima, spoštovanje zakonsko predpisanih postopkov, ki sicer povečujejo transparentnost javne uprave, vendar zmanjšujejo njeno učinkovitost, omejitve glede zaposlovanja kadrov in spoštovanja postopkov javnih razpisov itd. Vse našteto drži, vendar se skoraj vedno pozabi dodati, za koga. Drži namreč za organizacije, ki so del javnega sektorja (ali pa zasebnega sektorja v delu, kjer izvršuje javna pooblastila in zanj veljajo birokratski postopki), kot so javne agencije, javni skladi, zdravstvene ustanove, državne univerze itd. Velikokrat pa ne drži za gospodarske dmžbe, ki so v lasti države, ker so to običajna podjetja, ki nastopajo na trgu s ciljem maksimizacije dobička in ki največkrat delujejo v konkurenčnem okolju ter jih ne omejujejo predpisani postopki javnega sektorja. Ko se govori 9 neučinkovitosti javnega sektorja, se utemeljeno govori o manjši produktivnosti javne uprave, to pa vsekakor še ni argument za privatizacijo gospodarskih družb v državni lasti, ki niso nujno neučink-ovite. Raziskave kažejo, da pri privatizacijah javnih organizacij, ki so šle skozi vmesno fazo korporatizacije (spremembe v gospodarsko družbo v državni lasti), večina prirastkov učinkovitosti izvira iz koraka korporatizacije (Stiglitz, 2000), in da je privatizacija kot zadnji korak največkrat nepotrebna. To ima implikacije za slovenski prostor, kjer je večina državnega premoženja, ki je v Sloveniji trenutno namenjeno privatizaciji, že v obliki gospodarskih družb (banke, zavarovalnice), za katere pavšalni argumenti o manjši učinkovitosti ne držijo. Kot primer lahko navedeva učinkovitost slovenskega bančnega sektorja, ki je med novimi državami članicami nadpovprečno učinkovit, hkrati pa empirične analize (Košak in Zajc, 2006) tudi kažejo, da so (vzhodnoevropske) banke v večinski tuji lasti v povprečju manj učinkovite od bank z drugačno lastniško strukturo. Vrsta lastništva ali nekonkurenca Tudi ko gre za podjetja, ki so ekonomsko neučinkovita in v državni lasti, se je še vedno treba vprašati, ali je vzrok neučinkovitosti državna lastnina ali nizka stopnja konkurence na trgu (ta j'e odvisna od števila konkurentov, težavnosti vstopa na trg, prisotnosti naravnih monopolov itd.). Tuje vprašanje, v katero smergre vzročna zveza, ali so Daje hitenje lahko slabo, priča primer Madžarske, kije zaradi liberalnega odnosa do privatizacije in prodaje svojih podjetij dolgo veljala za zgled, danes pa je primer nefunkcionalne in (javno)finančno neuravnotežene države, ki nima ekonomske podstati velikih domačih podjetij. te gospodarske družbe neučinkovite zato, ker so državne, ali pa so, obratno, te družbe državne oziroma regulirane zato, ker so neučinkovite (ker so naravni monopoli, kot so dobavljanje vode, elektrike, telekomunikacij, ki bi bili v zasebni lasti prav tako neučinkoviti oziroma še bolj problematični; ker bi računali visoke cene svojih storitev, kar je značilno za zasebnike, stroškovno pa bi bili zaradi odsotnosti konkurence enako potratni, kot so, če so v državni lasti). V zvezi s takimi podjetji se je treba vprašati, ali lahko k povečanju njihove učinkovitosti prispeva sprememba lastništva ali pa ta s tem ni povezana in je njihovo večjo ekonomsko učinkovitost mogoče doseči zgolj z oblikovanjem konkurenčnega okolja (z vertikalnim razbitjem monopolov, z regulacijo itd.) inje pravzaprav vseeno, ali so korporacije v državni ali zasebni lasti. Z drugimi besedami, treba se je vprašati, ali je vzrok neučinkovitosti v vrsti lastništva ali pa v prisotnosti oziroma odsotnosti konkurence na trgu, kjer te dmžbe operirajo. Raziskave za Slovenijo kažejo, da je za učinkovitost podjetij bolj kot njihovo lastništvo pomembno nastopanje na konkurenčnih trgih. Orazem in Vodopivec (2006) pravita, da »analiza vzrokov rasti skupne faktorske produktivnosti [kije bila po njunem izračunu 2,8 odstotka na leto v letih 1994-2001, op. a.] kaže, da v Sloveniji sprememba lastništva ni imela nobenega vpliva na rast produktivnosti v družbah«. Prav tako dodajata, da »spremembe v panogi, kot so obseg tuje konkurence, tuje lastništvo, zasebni kapital in tržni delež novih konkurentov [torej zunanjih, predvsem konkurenčnih dejavnikov, op. a.] pojasni okoli 40-odstotno povečanje produktivnosti«. Če je glavni vzrok neučinkovitosti nekaterih slovenskih podjetij iz nemenjalnega sektorja pomanjkanje konkurence in ne vrsta lastništva (ob dejstvu, da je v menjalnem sektorju, ki pa je izpostavljen mednarodnemu trgu, kar 65odstotkov BDP), potem so implikacije glede tega in trenutnega programa privatizacije velike: zgolj menjava lastnišfrva v podjetjih v takih primerih glede učinkovitosti ne more prinesti veliko. Po drugi strani pa lahko veliko odnese v drugih smislih, denimo pri zmanjšanju količine kapitala v domači lasti, o čemer se skoraj ne govori. Najpomembnejše vprašanje privatizacije: aktiva in pasiva Pri privatizaciji (in drugih oblikah preoblikovanja oziroma doseganja višje učinkovitosti premoženja) je treba odgovoriti na vprašanja, kaj bo država storila na aktivi: kako bo prodala oziroma preoblikovala državno premoženje (ali pa ga pustila v državni lasti, karje enako legitimna opcija), in pasivi: kaj bo storila z izkupičkom, ga reinvestirala ali zapravila. Največja napaka, ki jo v zvezi s tem lahko napravi, leži na pasivni strani, tj. če država izkupiček iz privatizacije zapravi. Ta napaka }e lahko za, nekai velikostnih redov večja od vs,eh §e tako ponesre&nih posegov v davčni sistem, saj je privatizacija ireverzibilna, hkrati pa posega v količino kapitala, ki se je oblikovala skozi generacije. Vse, z generalno opustitvijo privatizacije vred, j'e mnogo boljše odtega, da se izkupičekporabi, največja napaka, ki jo vlada v zvezi s tem lahko stori, paje hitenje. Odločitve v zvezi s privatizacijo so tako pomembne, da lahko Slovenija mirno še naslednjih 20 let premišljuje, ali in kako bo preoblikovala svoja državna podjetja. Da je hitenje lahko slabo, priča primer Madžarske, ki je zaradi liberalnega odnosa do-privatizacije in prodaje svojih podjetij dolgo veljala za zgled, danes pa je primer nefunkcionalne in (javno)finančno neuravnotežene države, ki nima ekonomske podstati velikih domačih podjetij. Odločitve na aktivni strani so ravno tako pomembne, vendar nekoliko manj. Dejstvo, da država premoženja ne razproda, praktično pomeni, da ostane lastnik preostalega premoženja. Ali ]'e to na koncu v taki obliki, kot je zdaj (podjetja v večinski državni lasti), ali je v obliki razpršenih portfeljskih naložb kot posledica prodaje vecinskih delezev in reinvestiranja v manjšinske deleže v več podjetjih, je manj pomembno vprašanje od tega, ali izkupiček iz privatizacije zapravi ali reinvestira. Poglejmo si nekaj možnosti, ki jih ima država na aktivni strani. Korporatizacija Za korporatizacijo je značilno, da se državna podjetja in javne organizacije, za katere ve-Ijajo omejitve javnega sektorja, korporatizirajo oziroma spremene v običajne gospodarske družbe, ki so še vedno v lasti države, vendar zanje veljajo ista pravila kot za druge družbe zasebnega sektorja. Večina premoženja, ki je sedaj namenjeno privatizaciji, je že v korporativni obliki, vendar je v Sloveniji še precej organizacij javnega sektorja (šole, univerze, bolnišnice, raziskovalne institucije), katerih učinkovitost je včasih podpovprečna in ki bi s korporatizacijo in drugimi načini uvajanja konkurence (npr. koncesijami v zdravstvu, javno-zasebnimi partnerstvi itd.) lahko povečale svojo učinkovitost. Prednosti korporatizadje brez prodaje premoženja je vsekakor ta, da ne zmanjša količine fizičnega kapitala v domači lasti. Slaba lastnost velikih deležev premoženja v lasti države, ki je korporatizacija ne odpravlja, pa je, da ima politika še vedno lahko prevelik vpliv na delovanje teh podjetij Razpršitev državnega lastništva Zarazpršitev državnega lastnStvaje znacilno, da država proda velike defeže v podjetjih, izkupiček iz take prodaje Cprivatizacije) pa investira v manjše deleže v drugih podjetjih. Prednost tega je, da se količina fizičnega kapitala v domači lasti ne zmanjša, saj država svoje večje deleže nadomesti z manjšimi. Prednost je prav tako ta, da politika nima več neposrednega vzvoda za vplivanje na odločitve podjetij, saj so njeni deleži premajhni, da bi to omogočali. Razpršitev državnega lastništva z ohranitvijo državne lastnirie je v Sloveniji trenutno verjetno najboljša opcija za večino preostalega državnega premoženja, ki nima posebne narave, kot so naravni monopoli, podjetja nacionalnega interesa itd., kjer obstaja razlog za večinski in nerazpršen delež države. Privatizacija z razdelitvijo premoženja Pri privatizaciji z razdelitvijo premoženja državljanom (običajno v obliki certifikatske privatizacije) je v zvezi s količino kapitala v domači lasti verjetno, da bo pri njej prišlo do zmanjšanja te, saj prebivalstvo vsaj del tako zastonj na novo pridobljenega premoženja pretopi v tekoco potrosnjo. Kljub temu je ta učinek pri certifikatski privatizaciji manjši kot pri privatizaciji s prodajo premoženja, ki je v tem vidiku še slabša. Slabost certifikatske privatizacije, ki se ja pokazala v privatizacijah v državah bivše Sovjetske zveze in vzhodnega bloka ter tudi v slovenski privatizaciji leta 1991, je tudi, da večina certifikatov na koncu pristane v rokah peščice najbolj iznajdljivih. To z vidika ekonomske učinkovitosti mogoče ni najslabše, je pa vsekakor oddaljeno od demokratičnih in egalitarnih idealov, po katerih naj bi se premoženje razdelilo enakopravno. Privatizacija s prodajo premoženja Za privatizacijo s prodajo premoženja, kjer država izkupička ne naloži v druge naložbe (npr. z razpršitvijo), je značilno, da se količina kapitala v domači lasti zmanjša, ne glede na to, ali so kupci premoženja domači ali tuji. Od vseh privatizacijskih modelov je ta najspornejši, na žalost pa tudi najbolj pogost, verjetno zaradi skrite agende, po kateri država pride do sredstev za svoje delovanje z žrtvovanjem družinske srebrnine. Zanj se je v določenem delu - tako kot že prejšnja - na žalost odločila tudi sedanja vlada. Ta bi bila pri obravnavanju privatizacije sicer lahko nekoliko bol) konserVativna, politiko prejšnje vlade pa bi lahKo nad~tjevala tani» kjer je bila ta zelo uspeSna - pii vzdrž6vari}u stabilnega makroekonoinskega položaja Slovenije. Pri prodaji tujcem se količina kapitala v domači lasti zmanjša, saj prej domače (državno) lastništvo zamenja tuje (zasebno) lastništvo. Celotna količina kapitala v državi se ne zmanjša, zmanjša pa se del v domači lasti, kar ima za posledico to, da o dodani vrednosti odločajo in jo porabljajo tujci. Makroekonomsko gledano ni situacija nič boljša pri prodaji domačim kupcem, čeprav bi se na prvi pogled zdelo, da je domačega lastnika zamenjal dmgi domači lastnik in se s tem količina kapitala v domači lasti ni zmanjšala. Tudi pri prodaji domačim kupcem morajo ti prihranke za nakup od nekod vzeti in če se ne odločijo za nenadno povečanje varčevanja, te prihranke lahko dobijo zgolj od prodaje svojega drugega premoženja. Naivno favoriziranje domačih pri privatizaciji s prodajo državnega premoženja je zato kratkovidno, saj so njene končne posledice povsem enake kot pri direktni prodaji tujcem. V zvezi s privatizacijo s prodajo problem očitno ni v tem, komu se premoženje proda, pač pa dejstvo, da se sploh proda oziroma, še bolj natančno dejstvo, da država izkupiček iz prodaje, če že proda, zapravi in ne reinvestira. Pri tem je treba pripomniti, da namenitev izkupička za pokojninske in različne druge sklade, ki se tekoče praznijo, v resnici ni investicija, pač pa podobno trošenje kot pokrivanje fiskalnih lukenj m davčnih primanjkljajev, umik javnega dolga in podobno. Namesto sklepa Za ekonomsko učinkovitost organizacij je bolj kot vrsta lastništva pomembno konkurenčno okolje, zato je za Slovenijo bistveno bolj kot podatek, da je 35 odstotkov kapitala v lasti države (drugod primerjalno od 5 do 10 odstotkov v EU-15 oziroma v ZDA), odločilen podatek, da slovenska podjetja delujejo na močno konkurenčnih trgih, na katere izvozimo kar dve tretjini BDP (primerjalno EU-15 okoli ene tretjine, ZDA okoli ene desetine BDP). Podjetja v državni lasti, ki so izpostavljena mednarodnemu trgu (bodisi da prodajajo proizvode na svetovnih trgih kot na primer domače jeklarne, Luka Koper bodisi nastopajo na domačem trgu, kjer je prisotna mednarodna konkurenca, na primer Zavarovalnica Triglav, NLB, Adria Airways), s privatizacijo glede učinkovitosti ne morejo pridobiti veliko - ta podjetja so že tako učinkovita, kot to zahteva konkurenca, privatizacija pa te učinkovitosti ne more bistveno povečati. Nekoliko dmgače je s podjetji in organizacijami, ki nastopajo v okolju, ki ni konkurenčno (zaradi različnih razlogov: zaradi naravnih monopolov, zaradi delovanja v nemenjalnem sektorju, kjer ni mednarodne konkurence v obliki tujih vlaganj, zaradi odsotnosti tržne konkurence v primeru zdravstvenih ustanov, univerz, raziskovalnih inštitutov itd.). Te organizacije so neučinkovite zaradi odsotnosti konkurentov, ne zaradi državnega lastništva in tudi tu privatizacija ustanov ne more prinesti bistvenega povečanja njihove učinkovitosti. Zato je čisto vseeno, če te organizacije ostanejo v državni lasti. Pot do učinkovitosti zanje pelje skozi oblikovanje konkurenčnega okolja, na primer z regulacijo naravnih monopolov, z vzpostavitvijo novih, tudi zasebnih ponudnikov (izobraževanje, zdravstvo), z javno-zasebnimi partnerstvi in z drugimi instrumenti. Vlada se je nekaterih od teh politik lotila, kar je pohvalno, dobro pa bi storila tudi, če bi Še enkrat pretehtala svoje odfocitve o prodaji državnega premoženja. Ekonomski zmagovalci so na koncu vedno tisti, ki mislijo s svojo glavo m ki kakšne folklorne modrosti - na primer tega, da je vse, kar je državno, treba privatizirati - tudi ne upoštevajo, poraženci privatizacije, kakršnih je v jugovzhodni Evropi kar nekaj, pa so tisti, ki so državao premoženje impulzivno razprodali, ne da bi v zameno za to dobili kaj bolj oprijemljivega od krpanja trenutnih javnofinančnihlukenj. « Dr. Boštjan Berčič m doc. dr. Aleksander Aristovnik, fakulteta za upravo
Medij: Delo - Sobotna priloga
Avtorji: Aristovnik Aleksander,Berčič Boštjan
Teme: mali delničarji
Rubrika / Oddaja: Sobotna priloga
Datum: 23. 12. 2006
Stran: 13
